دعم
استراتيجية الإصلاح الاقتصادي في
لبنان
ملخّص
السياسات الاقتصادية
27
شباط 2001
مقـدّمـة
النظام
السياسي اللبناني يشبه الى حد كبير
الأنظمة السياسية في أوروبا الغربية
كما ان النظام القضائي والتشريعي
مشابه للأنظمة الأوروبية. ولبنان
يتمتّع بنظام ديمقراطي ودستور يحفظ
حقوق الإنسان والحرّيات الفردية.
تسعى
الحكومة اللبنانية الى تقريب لبنان،
الذي يقع في قلب العالم العربي، من
أوروبا وذلك من خلال القيم السياسية
والاقتصادية والاجتماعية. ولتحقيق
هذا الهدف، قام لبنان باتخاذ
الخطوات الضرورية للتوصّل الى توقيع
اتفاق الشراكة الأوروبية المتوسطية
قبل نهاية سنة 2001.
علاوة
على ذلك، يملك لبنان عدة امتيازات،
تتضمن:
§
ضريبة منخفضة على الشركات
§
نسب منخفضة لضريبة دخل الفرد
§
نسب منخفضة لاشتراكات صندوق الضمان
الاجتماعي
§
قوى عاملة رخيصة نسبياً وتتمتع
بكفاءات عالية
§
موقع جغرافي مميّز بين أوروبا
والعالم العربي
وانطلاقاً
مما سبق ذكره، وضعت الحكومة
استراتيجية اقتصادية شاملة لجذب
الاستثمارات الى القطاعات
الإنتاجية المختلفة، بما فيها الصحة
والسياحة والتجارة وتكنولوجيا
المعلومات. ولا شك ان مناخ البلاد
المتحرر، حيث تُعتبر حرية التعبير
والحريات المدنية من القيم الراسخة،
يدعم استراتيجيتنا الاقتصادية.
بيد
ان لبنان يواجه اليوم مجموعة من
التحديات الاجتماعية والسياسية
والاقتصادية التزمت حكومتنا مهمة
رفعها. على المستوى الاقتصادي،
التحدي الرئيسي يتعلّق بالموازنة،
إذ بلغت نسبة الدين العام 140% من
الناتج المحلي، ومن المتوقع ان يبلغ
عجز الموازنة سنة 2001 نسبة 51% بينما
ستصل نسبة خدمة الدين الى 43% من مجموع
النفقات.
ونظراً
الى حجم اختلال التوازن المذكور
أعلاه، وجدت الحكومة انه من الضروري
معالجة وضع الموازنة وعكس القوى
المحرّكة للدين. في الواقع، ان
احتياجات التمويل الحالية،
المرتبطة بالعجز المتكرر وبازدياد
الدين، قد رفعت كلفة الاقتراض، ليس
للقطاع العام فحسب ولكن للقطاع
الخاص أيضاً، مما ساهم الى حد كبير
بتباطؤ الاقتصاد.
لحل
هذه المعضلة، تسعى الحكومة الى
إطلاق برنامج خصخصة يشمل قطاعات
المياه والكهرباء والاتصالات بحيث
تستعمل أرباح هذه العمليات بالكامل
لتقليص الدين الداخلي.
علاوة
على ذلك، أطلقت الحكومة برنامج
إصلاح هيكلي يسعى الى تحرير
الاقتصاد وخفض عجز الموازنة (خفض
النفقات وزيادة المداخيل)
يسعى
لبنان الى تعزيز هذه المبادرة من
خلال مناشدة المجتمع المالي الدولي
لدعم برنامج إصلاحاته ومساعدته على
خفض عبء خدمة الدين الذي تراكم خلال
العشرين سنة الماضية وبالتالي،
تحسين وضع الخزينة وإفساح المجال
أمام القطاع الخاص لاسترداد دوره
الرائد في تنشيط عجلة الاقتصاد في
البلاد.
نظرة
اقتصادية جديدة إجراءات حديثة:
الطريق
الى الأمام
بدأت
الحكومة بتطبيق استراتيجية
اقتصادية شاملة ترتكز على ثلاث
مقومات أساسية: (1) تنشيط
وتحديث الاقتصاد ووضعه على مسار نمو
مطّرد من خلال دفع القطاع الخاص
للعب دور محرّك النمو ودمج لبنان في
الاقتصاد العالمي، (2) متابعة جهود
التحسين الهيكلي والضريبي في مالية
القطاع العام وهي عملية ضرورية لخفض
عبء الدين العام على الاقتصاد، (3)
الحفاظ على الاستقرار
النقدي
والمالي واستقرار الأسعار.
ولتحقيق
هذه الأهداف، تطالب الحكومة بدعم
دولي لتتمكن من خفض عنصر خدمة الدين
من موازنتها وهي ملتزمة اتخاذ
الإجراءات اللازمة.
1-
تحديث
الاقتصاد
تسعى
الإصلاحات التالية الى تحقيق ثلاثة
أهداف: (1) تسهيل وتشجيع التجارة
الدولية في إطار دمج لبنان
بالاقتصاد العالمي، (2) خلق مناخ
ملائم لتطوّر القطاع الخاص وازدهاره
ليساهم بنمو الاقتصاد الوطني
المطّرد، (3) إعطاء حوافز إضافية
للقطاع الخاص عبر تخفيض كلفة
الإنتاج.
1)
تحرير ودمج عالمي
خلال
الأشهر الثلاث الأخيرة، اتخذت
الحكومة اللبنانية الإجراءات
التالية:
أ-
إعادة إحياء المفاوضات لاستكمال عقد
اتفاقية الشراكة الأوروبية
المتوسطية قبل نهاية السنة الحالية.
ب-
استكمال التحضيرات للانضمام الى
منظمة التجارة العالمية.
ت-
إنهاء المرحلة الثالثة من تفكيك (10%
سنوياً) منطقة التجارة العربية
الحرة.
ث-
خفض التعرفة الجمركية من معدّل 12
بالمائة الى 6 بالمائة على 5.400 سلعة
من مجموع 5.700 سلعة.
ج-
إقرار القانون الجمركي الجديد (يتلاءم
مع قوانين منظمة التجارة العالمية)،
يهدف الى تبسيط وتسريع الإجراءات
الجمركية واعتماد المعايير الدولية.
ح-
إزالة عوائق غير جمركية أخرى مثل
الإجراءات المكلفة وغير المجدية.
خ-
اعتماد سياسة الأجواء المفتوحة
وتسهيل إصدار تأشيرات الدخول.
2)
إصلاح أنظمة الضمان الاجتماعي
والتعويضات
الحكومة
اللبنانية بصدد تطبيق الإصلاحات
التالية:
أ.
نظام الضمان الاجتماعي: قام صندوق
الضمان الاجتماعي بإقرار اقتراح
الحكومة، خفض مساهمات أرباب العمل
بصندوق الضمان من نسبة 38.5% من راتب
الأجير الى 23.5%.
ب.
إصلاح نظام التعويضات: برنامج إصلاح
متناسق لتعويضات نهاية الخدمة.
3)
إجراءات أخرى في مجال تملّك
العقارات:
خلال
الثلاثة أشهر التالية، اتخذت
الحكومة الإجراءات التالية:
أ.
أقرت مشروع قانون يرمي الى تشجيع
الاستثمارات الأجنبية في لبنان
وإعادة تنظيم مؤسسة تطوير
الاستثمارات في لبنان (إيدال)
وتفويضها صلاحية منح إجازات
استثمارات جديدة وتسويق المنتجات
اللبنانية في الخارج.
ب.
توسيع مظلة الدعم ليشمل المؤسسات
المتوسطة والصغيرة من خلال الوسائل
التالية: القروض المدعومة وضمان
القروض (الكفالات).
ت.
إعادة تنشيط قطاع العقارات من خلال (أ)
تخفيف الحد القانوني لتملّك الأجانب
وإزالة أي تمييز بين اللبنانيين
والأجانب، (ب) خفض نفقات تسجيل ملكية
العقارات الى 5% للمستثمرين
اللبنانيين والأجانب على حد السواء.
2-
الخصخصة
هدف
هذا الإصلاح هو تنشيط التنمية
الاقتصادية وعكس قوى الدين
المُحرّكة. وسيتمّ تنفيذ آلية
الخصخصة وفقاً لأفضل الممارسات
المتبعة واستناداً الى التجربة
الدولية، للحرص على منافسة ومشاركة
منصفة للعموم.
الخطوات
الرئيسية:
1.
خصخصة
الكهرباء: في 22شباط،2001، قرر المجلس
المباشرة بعملية خصخصة "شركة
كهرباء لبنان". ولتحقيق ذلك، (1)
سيتمّ قريباً تحضير قانون الخصخصة،(2)
سيتمّ تحويل شركة كهرباء لبنان الى
شركة مساهمة و(3) ستوضع مناقصة دولية
لعقد إدارة الشركة، مدته ثلاث
سنوات، مع 10% من مجموع الأسهم، كخطوة
أولى في عملية الخصخصة.
2.
خصخصة قطاع
الاتصالات: ستوضع اللمسات
النهائية على قانون خصخصة قطاع
الاتصالات في نهاية شهر آذار 2001.
سيعمل هذا القانون على إعادة تنظيم
وتحضير قطاع الخصخصة من خلال تحريره
وتحسين قدرته التنافسية. كما سيسعى
القانون الى خلق مؤسسة
" Liban Telecom "،
كيان سيقوم بتشغيل الخطوط الثابتة
(750 ألف خط) والانترنت وشبكات
البيانات. ستتمّ خصخصة "Liban
Telecom" لتصبح شركة
تشغيل الهاتف الخلوي الثالثة. علاوة
على ذلك، تقوم الحكومة بالتفاوض لحل
المشاكل العالقة بينها وبين شركتا
الهاتف الخلوي العاملتين وتحويل
عقود "BOT " الى
إجازات.
3.
قانون
خصخصة المياه:
أقر البرلمان قانون تنظيم قطاع
المياه استعداداً لخصخصته. ومن
المتوقع أن يتم تخصيص شركتا مياه
بيروت وطرابلس بشكل كامل بحلول
نهاية سنة 2002.
4.
آخر
التطورات في عملية الخصخصة: كُلّفت
شركة IFC
بمهمة تقديم
استشارة وتوصيات حول خصخصة شركة
طيران الشرق الأوسط (ميدل إيست) وقد
قدّمت الشركة تقريرها حول أفضل
السُبُل لإعادة تنظيم هيكلية الشركة
وخصخصتها. والحكومة عازمة على اتباع
التوصيات المقترحة، كما اتخذ مجلس
الوزراء قراراً بتحويل مطار بيروت
الدولي الى شركة مساهمة.
3)
تصحيح وضع الخزينة
وضعت
الحكومة إستراتيجية لإصلاح
الاختلالات المالية وبدأت بتطبيقها
عبر ثلاث مجموعات
من التدابير:
1) تدابير اقتصادية حقيقية لزيادة
النمو وذلك عبر تحسين المداخيل الحكومية
وتقليص الإعانات المالية وبالتالي
خفض عجز الخزينة 2) مجموعة من إجراءات
الدخل والإصلاح البنيوي لزيادة نسبة
المداخيل بالمقارنة مع الناتج
المحلي الإجمالي؛ 3) تبرير الإنفاق
واحتواءه عبر سيطرة أفضل على تطبيق
الميزانية والخصخصة التي ستؤدي إلى
خفض خدمة الدين.
1.
إصلاحات وإجراءات الدخل
1.1
الإجراءات الضريبية للعام 2001:
ضريبة
ثابتة على المهن: هذه
الضريبة مطروحة في اقتراح موازنة
العام 2001 وتطبق على المؤسسات
والشركات الفردية والمهن الحرة. ومن
المتوقع أن تعطي عائدات مالية
تتجاوز قيمتها 40 مليار ليرة لبنانية.
قانون
تنظيم الضريبة: ستحيل
الحكومة إلى المجلس النيابي، قانون
لتنظيم الضريبة للتهرب الضريبي عن
السنوات الماضية و لتطبيق مواز
للمهلة القانونية. هذه الضريبة
ستعطي عائدات تتجاوز 100 مليار ليرة
لبنانية.
وبشكل
خطة طوارئ،
ضمّنت الحكومة اقتراح موازنة 2001
خيار تقديم ضرائب جديدة على بعض
السلع المستوردة، تساوي التخفيض
الحاصل في الرسوم الجمركية تماشياً
مع الاتفاقيات الدولية الموقعة مع
دول أخرى.
2.1
الإصلاحات الجارية:
في
الوقت نفسه، تعمل الحكومة على تحديث
النظام الضريبي لتوسيع القاعدة
الضريبية عبر تقديم ضريبة
على القيمة المضافة في العام 2002
وتبني ضريبة دخل شامل.
1.2.1
الضريبة على
القيمة المضافة: تستعد الحكومة
لوضع ضريبة
على القيمة المضافة بنهاية العام 2001.
في الواقع، يعمل مشروع الضريبة على
القيمة المضافة على مختلف الجبهات
مثل إنهاء مشروع القانون المتوقع أن
يوافق عليه مجلس الوزراء خلال
الأسابيع القادمة، المذكّرة للقطاع
الخاص و التحضير لمسائل تقنية و
إدارية.
وتعتبر
الحكومة إدخال الضريبة على القيمة
المضافة خطوة أساسية في مخطط
التعديل المالي للحكومة. والمقصود
من الضريبة على القيمة المضافة هو
تعويض الخسارة في المداخيل بفعل خفض
الرسوم الجمركية.
من
المتوقع أن يؤدي تطبيق الضريبة على
القيمة المضافة إلى تحسين الموارد
بنسبة 4% من الناتج المحلي الإجمالي
خلال العام الأول من تطبيقه.
2.2.1
ضريبة دخل شاملة:
من أجل توحيد التصاريح على النشاطات
التي ينتج عنها إيرادات وجمعها في
إجراء واحد وجعل التصاريح الكلية
إلزامية لكل شخص يتجاوز الثامنة
عشرة من العمر، ستعمل الحكومة على
استبدال النظام الضريبي القائم
بنظام شامل .
3.2.1
إدارة الضريبة:
تعطي الحكومة أولوية لتحسين استيفاء
الضريبة وذلك
بالتقليل من المتأخرات
الضريبية، التهرب والتنصل من دفع
الضرائب عبر الجهود المتواصلة
لتحديث وتعزيز تحصيل الضرائب عن
طريق إدخال وحدة ضبط ، وحدة دافعي
الضرائب، الخ.
2.
إجراءات الإنفاق
تبنّت
الحكومة إجراءات عالمية لاحتواء
النفقات الحكومية للعام 2001 و ما يليه.
تتمحور هذه الإجراءات حول ترشيد
الخدمة المدنية و تحسين فعاليتها،
خفض خدمة الدين، تقليص الدعم، إصلاح
القطاع العام و زيادة الإنتاجية في
النفقات العامة.
1.2
إصلاح الخدمة المدنية:
قررت
الحكومة في 22 شباط 2001 ، 1) إحالة
الفائض من موظفي الدولة إلى مجلس
الخدمة المدنية في محاولة لإعادة
تعيينهم في مراكز شاغرة، 2) تجميد
التوظيف في المؤسسات العامة و
الوزارات، وخفض المساهمة في نظام
تعويضات المتقاعدين العسكريين.
2.2
إصلاح المؤسسات العامة
قررت
الحكومة إصلاح جميع شركات القطاع
الخاص في محاولة منها لترشيد وخفض
النفقات العامة غير المنتجة. وقد
بوشر بتنفيذ القرار الذي اتخذته
الحكومة في 22 شباط 2001 لإصلاح القطاع
الإعلامي، 1) بصرف 500 موظف من "تلفزيون
لبنان" الرسمي، 2) إلغاء العقد
الجماعي للموظفين و 3) وقف البث
التلفزيوني لمدة ثلاثة أشهر في
محاولة لإعادة تنظيمه.
3.2
تقليص الدعم:
قررت
الحكومة أيضا وضع حدّ للدعم الرسمي
لمكتب الشمندر السكري.
4.2
تنشيط القروض الميسّرة:
تتعهد
الحكومة بتعجيل استعمال الاعتمادات
المتوفرة عبر قروض ميسّرة. سيساعد
تنشيط هذه الاعتمادات الحكومة على
اتخاذ خطوات هامة لجهة الإصلاح
القطاعي و برامج العمل العام.
5.2
قانون محاسبة جديد وقوانين التملّك
وافقت
الحكومة على تعديل قانون المحاسبة
العامة الحالي والذي سيلعب دورا
كبيرا في ترشيد الإنفاق العام. وقامت
بتحضير قانون تملّك جديد لزيادة
الشفافية ومسؤولية الممارسة.
إدارة
الدين:
أعاقت
نسب الفائدة العالية جهود الحكومات
المتلاحقة على تطبيق نظام مالي و خفض
عجز الموازنة. في الواقع، إن خدمة
الدين لنسبة الناتج الإجمالي المحلي
زادت خلال العقد الماضي (17% في نهاية
العام 2000) و هو السبب الرئيسي
للصعوبات التي تواجه الحكومة
اللبنانية في جهودها لعكس حلقة
الدين المفرغة و زيادة العجز. و في
هذا الإطار ستركز استراتيجية
الحكومة لإدارة الدين على تقليص
خدمة الدين وخفض كلفة احتياجات
الحكومة للتمويل على المدى البعيد،
مع الأخذ بعين الاعتبار عنصر
المخاطر، والتأكيد على أن سياسة
إدارة الدين تتناسب مع السياسة
النقدية للمصرف المركزي.
تستمر
الحكومة في تمديد معدل استحقاق
الدين (2.53 في 2001) و تقليص خدمة الدين
وإعادة تمويل المخاطر عبر الاستعاضة
عن الكلفة العالية و الاستحقاق
القصير الأمد للدين المحلي بكلفة
قليلة ودين أجنبي طويل الأمد. كما
تعمل الحكومة على تنشيط استعمال
القروض الميسّرة المتوفرة لتمويل
إنفاق رأس المال.
في
السوق الأجنبي، تعمل الحكومة على
توسيع قاعدة الاستثمار والترويج
للتنوع النقدي كما أنها ستطرق
أسواقا جديدة للتوصل إلى مصادر
تمويل أقل كلفة. كما ستعمل الحكومة
على تطوير سوق الدين المحلي عبر
ترشيد استراتيجية الإصدار وخلق
مراجع، وبالتالي زيادة عمق وسيولة
السوق الثانوية و إدخال أدوات دين
جديدة.
3-
المحافظة على استقرار القطاع المالي
و النقدي
تطبق
الحكومة إصلاحات مالية بهدف تقوية
الإطار المنظّم للنظام المالي من
أجل تأمين استمراريته بمعايير
عالمية ووفق أفضل الممارسات.
1.
القطاع المصرفي:
من
أجل الحفاظ على قوة القطاع المصرفي (
رسملة عالية، أرباح عالية وتغطية
سيولة)، يعتمد المصرف المركزي سياسة
لتحسين الرسملة. ونتيجة لذلك ازدادت
رؤوس أموال المصارف التجارية بشكل
جوهري، حيث وصل متوسط نسبة كفاية رأس
المال حوالي 15% بنهاية العام 2000،
وأصبح مجموع الأسهم في القطاع
المصرفي يساوي 2.8 مليار دولار أميركي
في الوقت الحالي و نسبة الأصول
للناتج الإجمالي المحلي 246%.
ويتابع
المصرف المركزي جهوده الرامية إلى
تقوية الإشراف
المصرفي. وبحسب تقدير صندوق النقد
الدولي في شباط 2001، يطبق لبنان 29 من
أصل 30 من مبادئ
"Basel " الرئيسية
لإشراف مصرفي فعال.
2.
تبييض الأموال:
في
22 شباط 2001 وافق مجلس الوزراء على
مشروع قانون لمكافحة تبييض الأموال
يتناسب مع التوصيات الأربعين، التي
وضعتها
"Financial Action Task Force" ( FATF ).
واتخذت
قرارات و قوانين أخرى لتعزيز قرار
الحكومة بمحاربة إمكانية تبييض
الأموال وتحصين النظام المصرفي
المتين.
خلاصة:
تعي
الحكومة وعياً كاملاً التحديات التي
تواجهها، لذلك قررت تبني برنامجاً
اقتصادياً شاملاً يحظى بتوافق سياسي
واسع ويعالج التحديات التي تواجه
الاقتصاد الوطني ومشكلتي عجز
الموازنة والدين. ولتحقيق هذا
الأمر، عليها خفض عبء خدمة الدين من
جهة، والمباشرة بتطبيق إصلاحات لخفض
نفقات متكررة أخرى.
عدا
عن خدمة الدين، عانت الخزينة من
متطلبات إنفاق خطرة تتضمن تعويضات
التقاعد في الجيش وتمويل خسائر
المؤسسات العامة. لتحقيق هذا الهدف،
قامت الحكومة باتخاذ عدة خطوات
ومنها: إعادة تنشيط القروض الميسّرة
وإزالة الإعانات وحصر التحويلات من
خارج الموازنة بشركة الكهرباء التي
سيتمّ تخصيصها قريباً بالإضافة الى
إعادة هيكلة القطاع العام من خلال
نقل الفائض من الموظفين وإصلاح شركة
التلفزيون التي تملكها الدولة.
كما
تقوم الحكومة بوضع عدد من التدابير
لزيادة مداخيل الدولة: إصلاحات
ضريبية لإدخال الضريبة على القيمة
المضافة سنة 2002 وضريبة الدخل العامة
وبرنامج خصخصة واسع النطاق وفرض
ضريبة ثابتة على المهن في إطار
موازنة سنة 2001 واتخاذ عدد من
الإجراءات الإدارية لتحسين الجباية
وتعزيز أداء المؤسسات العامة
المنتجة.
قامت
الحكومة بتطبيق إجراءات هدفها تنشيط
الحركة الاقتصادية ومنها: تبسيط
وخفض التعرفة الجمركية ووضع قانون
جمركي جديد وحديث وتبني سياسة
الأجواء المفتوحة؛ كما اتخذت خطوات
جريئة لتشجيع تملّك الأجانب في قطاع
العقارات وقامت بتعزيز دور وصلاحيات
سلطة الاستثمار الوطنية وقررت تخصيص
مؤسسة كهرباء لبنان. وتعمل الحكومة
أيضاً على إصلاح نظام الضمان
الاجتماعي. ومن المتوقع ان يتمّ
استكمال هذه الإجراءات بإصلاحات
أخرى تساعد على إعادة إحياء
الاقتصاد وتترك آثاراً إيجابية على
الوضع المالي.
ان
الحكومة تدرك تماماً مدى دقة وضع
المالية العامة، لذلك التزمت، لا بل
اتخذت سلسلة من القرارات الصعبة
للجم النزيف الحاصل في النظام.
العنصر الوحيد في النفقات الذي ما
زال خارج سيطرة الحكومة هو خدمة
الدين. لذلك، تطالب الحكومة المجتمع
المالي الدولي بمساعدة لبنان عن
طريق تقديم تسهيلات لخفض خدمة الدين.
هذه الإجراءات كلها، مصحوبة بالجهود
الإصلاحية الواسعة التي تُبذل، من
شأنها ان تساعد لبنان على عكس قوى
الدين المحركة وحل مشاكل المالية
العامة وتحفيز النمو الاقتصادي
